中國地方制度的變遷(一)

有讀過中學歷史的朋友都瞭解，
最早有系統性整理地方行政區域的是秦始皇。
作法是採取郡，縣兩級制。
所以故事就從這裡開始講。
秦的全國郡數約在40~50左右，因為開疆拓土，
所以數目隨時間有增加。
這個郡和縣在戰國最早出現的時候，
是沒有隸屬關係的。但是在戰國末期，
因為郡的地大，縣的地小，到了秦國統一後，
就把郡變成縣的上級單位了。

秦末時，六國遺老又藉機恢復封建制度。
但是劉邦勝利後，大統一思想已經是時勢潮流。
在直轄地和諸王的采邑中，都是採用郡縣二級制。
漢朝早期是2/3(約40郡)分封給同姓宗族，
目的是讓宗族握有軍事力量，以免王族被異性所欺。
另1/3(約20郡)是中央直轄。
七國之亂後，中央集權削減藩國勢力，
國的位階降到和郡相同，甚至被中央收回人事權和軍權。
所以又回到中央集權的郡國與縣兩級制。
西漢中葉後，與游牧民族征戰獲得的領土增大，
在郡國增加到100以上後，在二級之上增加了州刺史的官職。
這個州刺史出現的時候並不是真的具有行政權，
而是屬於監察的官職。
有點像現在台灣大學裡面的院級。

這個虛位州刺史的地方制度，
沿用了兩百多年一直到東漢末年。
當時的東漢政府窮於應付四起的黃巾之亂，
州刺史被授權掌管一州之實際軍政大權，
以協助圍堵叛亂，稱為州牧。
州的地位才實級化。
不過這樣的權力造就許多割據一方的軍閥。
中央一旦無法控制，也就代表敲了東漢政權的喪鐘。

從三國一直到南北朝，地方三級制度州-郡-縣的架構一直維持著。
但是這段時間，州的數目大幅增加了十數倍。
一開始是分裂成小國後，各國州的數目變少了，於是開始從原有的
十三州再析出更多州，到了西晉統一後期時，增加到了21州。

後來五胡亂華，漢人政權南遷，也產生許多遷徙到南方的移民。
數目有到原北方漢人口的1/8。這些移民受安置的時候，
南方政權還屢屢有恢復中原的想法，移民也認為遲早他們可以回歸故里。
所以就為他們保留原來北方戶籍，在南方復州，復郡等等。
類似國民黨遺老喜歡做的復校把戲。
造成北方有徐州，南方也有徐州。
一開始南方政權是對這些僑民是免除稅賦的，
所置州郡也無實際功能，稱為僑州郡。
但是時間一久，這種制度對國力毫無幫助。
所以開始對願意入南方戶籍者實施土斷，
取消免稅優待，成立新的州郡來實施管理。
這種作法，透過長期南北征伐，領土變遷，移民浪潮，
結果就是在南朝不斷的增加州郡數。
尤其是南朝到了梁陳之際，州數已經增加到近百個。
北朝更是誇張，北周竟有200州。
郡數大約增加到700左右。
所以到了南北朝末期，一個州平均統御2~3郡。
可想而知這種行政效率極低。

長期分裂和民族大遷徙的局勢，
造成這個原來的三級制架構到了隋朝已經玩不下去。
所以隋朝開皇年間，郡級被廢除。又恢復州縣兩級制。
隋文帝時候有300州，隋煬帝廢除了100個，還把州改回郡。
這樣好像有機會回到東漢時代的狀態。
但是隋很快的滅亡。
新成立的唐朝政府，
經由高祖的增加和太宗的省併，
最後的數字是360州。
緊接著，歷史又按照漢朝的模式又重演了一次。